2021年，上海市政府工作报告首次提到“五个新城”概念，“十四五”规划明确了嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城将作为独立的综合性节点城市，以及“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的城市空间新格局，为上海探索多中心城市路径、优化城市空间格局发挥重要作用。三年来，上海市持续推进五大新城建设，加快重大功能导入，完善教育、医疗、文化、体育设施，实施了一系列产业、交通、住房、环境、服务等重点项目。五大新城在人才集聚、产业发展、空间资源、财政金融、营商和治理环境等方面持续发力，城市的功能不断完善，资源要素吸引力也在持续增强。

五大新城可以作为上海人才政策的“创新者和实验者”

当前我国老龄化、少子化问题凸显，城镇化进程放缓，全国各地人才争夺战大有升级之势，上海周边省市及强势崛起的中西部核心二线城市密集出台了一系列“人才政策”甚至是“零门槛落户政策”，例如去年7月，浙江省发布了《推动落实常住地提供基本公共服务制度有序推进农业转移人口市民化实施方案（2023~2027年）》，全省范围（杭州市区除外）全面取消落户限制，这一突破性政策被视为浙江省从“抢人才”到“抢人”的新思路。“十四五”规划明确提出新城的建设目标是：到2025年，五个新城常住人口总规模达到360万左右，到2035年，五个新城各集聚100万左右常住人口，基本建成长三角地区具有辐射带动作用的综合性节点城市。这意味着五大新城将成为上海与周边其他地区甚至国内其他省市“抢人才”的重要抓手。

《2023年上海市国民经济和社会发展统计公报》显示，至2023年末，上海全市常住人口为2487.45万人。相较于2022年底（2475.89万人）数据，增长11.56万人。上海常住人口同比增幅0.5%，是自2015年以来的新高，也是自“十三五”规划提出人口长期调控目标后，增量上首次超过10万人。其中户籍人口的这10.54万增量，要归功于2020年后上海人才落户政策的多次更新，特别是对五个新城落户政策的松绑。2023年，上海五个新城再次优化了落户政策，规定部分紧缺人才只需缴纳社保满6个月，即可申请落户上海。五个新城户籍人口在近几年保持较快增长。如奉贤区2021年、2022年，户籍人口同比增长1.47%、1.25%，是近十年来的峰值。而松江区2021年户籍人口同比涨幅也达到4.43%，是近十年来平均增长值的2.65倍。

2023年10月实施的上海人大常委会《关于促进和保障“五个新城”建设的决定》赋予了五大新城更大的发展自主权。未来五个新城在人才吸引和集聚方面可能会有更多的政策创新，五大新城人口导入和上海市整体人才高质量集聚将有更加优化的政策环境。

“职住平衡”已成为城市发展和吸引人才集聚的亮点

根据《2023年中国主要城市通勤监测报告》，近三年内，全国45座主要城市5公里内短距离通勤比例持续下降，超过90%的城市平均通勤距离增加，超过70%的城市60分钟以上通勤比例增加。2022年超大城市平均通勤出行距离为9.6公里，特大城市为8.6公里，Ⅰ型大城市为7.8公里，“职场新人”在通勤方面普遍承受更长的距离，在上海的职场新人的平均通勤距离超过10公里，显示出我国主要城市普遍面临职住分离问题。在此背景之下，职住平衡理念已经成为城市规划的一个重要目标，也因为其与居民幸福感紧密相关成为了吸引人才集聚的重要因素。但是城市的职业岗位与居民的匹配是个逐渐演变的过程，当前居住区与就业区的发展并不完全同步，需要在职业发展和生活服务方面共同努力，形成职住平衡的城市发展格局。

一方面可以吸引头部企业落地，打造高质量产业集群。人口的导入和产业的导入应该是同步进行的，人才需要有用武之地才能真正发挥其效能。从长远来看，新城人口集聚的竞争压力主要来自于周边省市及逐渐崛起的中西部核心城市，而上海的人口政策相对保守，如果单靠资金补贴和降低门槛来集聚人才，作用将十分有限。目前五大新城已初步形成了各具特色的产业布局，嘉定的智能汽车中心、青浦的华为研发中心、松江的G60科创走廊、奉贤的东方美谷、南汇的集成电路和人工智能产业园，为未来人才和产业的集聚奠定了基础。五大新城应利用上海作为国际大都市的影响力，深化落实“放管服”改革优化营商环境，吸引集聚一批头部企业，支持上下游核心配套企业落地发展，培育具有竞争优势的产业集群。

另一方面，支持中心区域企业部门职能向新城转移，形成“服务业次中心”。长期以来，上海新城的发展主要依靠工业开发区迁移郊区的模式进行开发，第二产业发展迅速但是第三产业发展速度较慢，金融、文创及科创高端服务业仍集中于中心城区，这将制约着新城的产业转型和升级。从上世纪70年代开始，依托东京中心城区的企业总部职能，东京企业的日常事务管理职能部门逐渐向新城市开发区集聚，参考东京的发展经验，新城可以通过企业税收、地租、补贴等方式吸引企业分流，甚至对于承租国有房屋的重点企业及科创研发型企业采取免租措施鼓励企业向新城转移业务。

另外，部分新城的基础是原来的县城和工业区，存在居住和产业相对分离、公共服务设施和服务配置不足等问题。应持续推动市级优质资源向新城扩容下沉，推进教育、卫生、养老和托育设施的均衡布局，实现全市范围内公共服务设施升级和完善，促进共同资源的优化配置和高效利用，直接提升新城居民的生活质量和幸福感。

应充分发挥新城高校资源优势，形成产学研与城市发展同屏共振的局面

高校是人才成长和集聚的重要载体，在产城融合的过程中也应积极发挥其人才、科技和智力力量，与新城共生共荣。高校可以通过深化产才融合发挥其科研能力助力产业创新升级，同时高校丰富的学生资源也能为新城人才集聚注入新的能量。五大新城中松江作为最早开发的新城之一，人口最多，生活配套成熟齐全，同时松江G60科创走廊也是上海科创板图中关键布局，从松江的发展经验中可以看到，大学城发挥了重要作用。松江大学城汇聚了上海外国语大学、东华大学、华东政法大学等七所院校，形成了优质的学区资源，不仅拉动了消费需求带动当地经济发展，同时也为松江新城输送了高素质人才，为松江打造长三角G60科创走廊的策源地奠定了基础。

新城建设过程中要围绕产业发展升级需求积极引入高校、科研院所等高能级载体，同时也要积极搭建高校与产业和城市之间互通的桥梁。毕业生在乎的是事业机遇和工作岗位，而企业落户和产业集聚也需要大量的人才资源，政府可以作为中间人牵线新城中的高校和企业共建产教联盟，通过共同举办新城专场招聘活动、联合建立就业平台、共建混合所有制产业学院、实施校企联合培养等多种形式消除产业和高校之间的距离。

同时新城的发展过程中对各类技能型人才需求也不断提高，新城可以利用区内职业教育院校资源，对接龙头企业的实际生产需求，服务于企业人才培训，不断提升成人职业教育的规模和档次。积极开发大数据、云计算等新领域培训资源，建设在线职业教育平台，利用社区教育作为成人职业教育的补充，加强提升职业能力、思想素质，同时提升人才的融入程度。

五个新城协同打造长三角节点，突出城市独立功能，但发挥区域引领作用

当前，新城的产业资源和公共服务资源仍然需要依赖于中心城区的支持，在吸引优质品牌落地的同时，也要注重提升内在质量，逐步形成新城自身的竞争优势，逐步形成具有辐射带动力的特色产业集群。同时吸引专家、名师资源，逐步打造新城自己的名校、名医院，强化城市功能，以优质的服务吸引人才落地生根。

此外，需要联合在长三角一体化发展中发挥对外辐射功能，依托上海资源优势导入教育、医疗等优质公共资源，吸引长三角的优质人才和企业在新城落户。积极探索与长三角其他地区统一人才评价与互认机制，探索共同成立人才发展公司和人才联盟等人才共治新模式，积极共建长三角人才大数据平台和人才市场，更好地融入和助力长三角人才一体化发展。

（姚凯系复旦大学全球科创人才发展研究中心主任、教授，李显显系上海建桥学院副教授）

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